占補平衡從“小占補”到“大占補”

今年6月1日起即將正式實施的《糧食安全保障法》第十一條，將以往非農建設占用耕地落實占補平衡擴展到各類占用耕地均要落實占補平衡，依法補充與所占用耕地數量相等、質量相當的耕地?？梢哉f，耕地占補平衡由“小占補”變為“大占補”，對于確保18億畝耕地實至名歸，始終把飯碗牢牢端在自己手上至關重要。

基于人口眾多、人均耕地少的國情，以及糧食短缺、糧價上漲，建設用地大量占用耕地的現實，1997年中共中央、國務院印發《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》，首次提出各?。▍^、市）保持耕地總量動態平衡的要求。1998年修訂《土地管理法》時，“耕地總量動態平衡”正式寫入耕地保護一章，首次明確提出國家實行土地用途管制制度和耕地占補平衡制度。

進入新時代，為了滿足“加強生態文明建設、推動高質量發展”的迫切需求，我國對耕地保護制度作出進一步完善：2012年原國土資源部《關于提升耕地保護水平全面加強耕地質量建設與管理的通知》提出耕地數量管控、質量管理和生態管護的“三位一體”新內涵；2017年《中共中央 國務院關于加強耕地保護和改進占補平衡的意見》，在強調嚴控建設占用耕地的基礎上，對耕地占補平衡管理進行了系統規范。

從“三調”結果看，2009年到2019年全國耕地減少了1.13億畝，在非農建設占用耕地嚴格落實了占補平衡的情況下，耕地減少的主要原因是農業結構調整和國土綠化。其中，地類轉換既有耕地流向林地、園地的情況，也有林地、園地流入耕地的情況，但最終結果是耕地凈流向林地1.12億畝，凈流向園地0.63億畝。

此后，新冠疫情暴發和隨之而來的國際市場糧價上漲，更凸顯了耕地保護和糧食安全的重要性。2020年國務院辦公廳印發《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》，次年自然資源部聯合農業農村部和國家林草局印發《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》提出進出平衡新舉措。今年即將實施的《糧食安全保障法》以立法形式明確耕地占補平衡從“非農建設占用”擴展到“各類占用耕地”，將進出平衡納入“大占補”范圍。

綜上，我國耕地保護政策基于資源國情與時俱進，在不斷調整完善中螺旋式前進。始終把飯碗牢牢端在自己手上，必須堅持最嚴格的耕地保護制度不動搖，重點要確保耕地占補平衡切實“補足補優”。

建設占用耕地是城市化的必然結果。城市化大都在平原區，特大城市、大城市、中等城市都分布在大沖積平原，即便山區城市也是在平壩區。城市的擴展必然會占用周圍的農田，這些農田都是地平土沃水足的優質耕地。而占補平衡，通常首先開墾適宜耕種的土地，隨著適宜開墾的土地不斷減少，才開墾次適宜和不適宜的耕地。

目前，沙地、鹽堿地、裸地這些“其他土地”和部分“其他草地”可以納入耕地后備資源評價對象。而這些耕地后備資源恰恰天生不足，主要分布在干旱、半干旱區和高海拔山區，存在缺水、坡陡、土薄、土粗等方面的缺陷。開墾這些土地，即便投入很大也難以保證質量，還容易帶來水土流失、沙化和鹽堿化等土地退化的生態問題。

因此，新形勢下的耕地占補平衡不能受限于此，有必要統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源，以此保證“補足補優”。

耕地占補平衡實現“補足補優”，有必要本著宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草、宜濕則濕、宜建則建的基本原則，優化土地利用空間布局。

耕地對土地資源稟賦要求高。規劃層面要統籌合理布局國土空間，秉持山水林田湖草沙一體化保護理念，安排好各類用地空間布局。按照土地生態系統的整體性、系統性及其內在規律，根據區域氣候、地形、地質、土壤、水文和區位條件等，對區域所有土地進行適宜性評價，將耕地后備資源調查評價對象擴展到非耕地農用地。同時用系統思維分析流域上、中、下游的氣候、地形、巖石、土壤和植被，將優質土地資源優先用于耕地。

如果將地貌分為山區與平原區兩大類，耕地應該布局在水資源豐富、土厚地平的平原區；園地、林地、草地布局在山地。即便是山區的一個小流域，最合理的土地利用空間布局也是在山坡的中上部位安排林地，在坡麓或緩坡地帶種植果樹等經濟林，而河谷的平川地則用于適宜于機械化耕種的耕地。

土地整治規劃編制要統籌鹽堿地等未利用地、其他農用地、低效閑置建設用地等各類非耕地作為補充耕地來源。在開發鹽堿地、沙地、裸地等先天不足的未利用地時，第一要務是“以水定地”：鹽堿地要淋洗掉土壤鹽分，干旱區的沙地和石礫地要采取水肥一體化的人工措施。同時，將實行水肥一體化種植的現代溫室納入耕地甚至永久基本農田管理，以保證這些現代農業技術高投入造就的高產穩產田可持續利用。

對于其他農用地，首先要將過去的耕地轉變而來的園地、林地等，恢復為耕地。同時，推進“山上”換“山下”，將山上耕地逐步調整到山下，推動果樹林木盡量上山上坡，促進農業生產空間布局更加符合自然地理格局和土地生態系統規律。需要指出的是，在水熱條件好的南方，以土地適宜性評價和可持續利用評價為基礎，可以在區域內進行耕地、林地、草地和未利用地的空間置換：將那些坡度平緩、有足夠厚度壤土黏土土層的林地和草地，在經過土地整治后調整為耕地，而將裸巖石礫地等未利用地，調整為不需要耕翻的林地或草地。南方具有耕地、林地、草地和未利用地的空間置換的自然條件，這種空間置換也符合因地制宜安排土地利用的原則。

對于低效閑置建設用地的復墾，優先復墾平原區的建設用地，既能夠保證復墾耕地的質量，也能夠實現與周圍耕地的連片耕作經營。對于山區的低效閑置建設用地的復墾，不能是耕地用途單一目標，而應宜耕則耕、宜園則園、宜林則林、宜草則草。

綜上，新時代耕地數量、質量、生態“三位一體”保護，要著力完善耕地占補平衡制度，統籌各類宜耕的非耕地作為補充耕地來源，確保占用耕地“補足補優”。

（作者：張鳳榮 中國農業大學土地科學與技術學院）